坝子是云南典型的标志性地貌,由于地势平坦、气候温和、土壤肥沃、灌溉便利,因此这里是云南各地农业兴盛、人口稠密的经济中心,占全省土地面积6%的坝区集中了三分之二的人口和三分之一的耕地,被当地人形象的称为“火腿心子”。保山中心城市所在坝区面积约205平方公里,素有滇西粮仓的美誉,历史上村落田畴交相辉映、相得益彰,是云南历史上美丽坝子的代表之一。但在过去很长一段时间内,由于缺乏科学的规划引导,坝区村庄民居无序建设、村庄边界不断扩张蔓延,占用了大片土地,坝区美丽的村落田园风貌逐渐消失。

  面对坝区“只见房子不见树”“到处都是建筑物”的视觉感官冲击和严峻形势,保山痛定思痛,对沉疴痼疾的形成原因进行了深入调研和深刻反思,由于人口密集,原有民居普遍陈旧破败,随着坝区居民生活水平的不断提高,加之人口不断增长,大面积拆旧建新改善居住条件成为坝区居民的刚性需求,但由于村庄内部老宅基地产权置换难、村庄内部道路不通畅、公共配套不完善等客观因素,迫使村民纷纷往村庄外围建房,村庄规模不断向外围耕地扩张,而村庄内部一些老房子逐渐废弃闲置空心化,最终导致了民居无序建设、村庄边界不断扩张的恶性循环。在找准问题症结所在后,保山通过创新村庄规划编制理念,严格依据村庄规划开展管控,逐步总结出一条可复制、可推广的云南坝子村庄规划管控中的保山经验。

  首先,统筹城乡一体发展,突出城乡固有特色。按照城乡一体化发展理念,把整个坝区作为一个有机整体,统筹城镇村庄和山水林田湖草的坝区生态修复,统筹道路交通体系和给排水管网的基础设施建设,统筹教育、医疗、卫生等公共服务设施共建共享。村庄充分依托中心城市的区域支撑作用发展特色产业,实现农村剩余劳动力创业、就业。村庄的建筑风貌、肌理格局与城市整体协调又突出乡村特质,城市的聚集作用与乡村的休闲疏解相互补充,最终实现坝区在城市和乡村保持各自固有特色基础上的一体化发展之路。

  其次,优化坝区村庄布局,保护整体山水格局。实施万亩青华海生态湿地恢复工程、万亩生态观光农业园、万亩东山生态恢复工程等“三个万亩工程”,以青华海生态湿地为“绿心”,通过东河向南北延伸,形成一条贯通保山坝子、串联青华海和沿岸村庄,调节城市微气候的生态“绿肺”;通过万亩东山生态恢复工程建设,形成东山、西山和北庙水库等环城市面山区域的环城森林绿廊;通过万亩生态观光农业园建设,联通东西向青华海生态湿地和东山公园绿廊、南北向田园风光带,形成优美的田园风光绿带。对现有坝区村庄进行全面梳理,明确坝区村庄保留和迁并,实行最严格的节约用地制度,拆除一批不符合生态环境保护和经济社会发展的村庄,从根本上解决坝区村庄无序发展、耕地不断被蚕食等问题,努力把保山坝区打造成为全省阡陌有序、田园美丽、河湖清澈、土壤肥沃的人居环境整治提升示范区。

  第三,划定保留村庄刚性边界,加强边界管控和村庄绿化。按照“坝区农村建设用地和建筑总量只减不增”的原则,结合原有道路、沟渠、建筑连片的外围线等自然边界划定村庄永久刚性边界,逐步拆除边界外严重破坏村落风貌格局的建筑物、构筑物,村庄内任何建设行为不得跨越边界,实现城增村减、村庄聚集发展的科学目标。沿村庄边界种植绿带,强化边界分割效果,形成“绿树村边合,青山郭外斜”的形态,提出地方乡土树种使用的具体要求和措施,鼓励宅旁、院边“菜畦”式乡土绿化,使村落与山水、田畴、古树、果园、菜畦形成一个相得益彰的田园风光。

  第四,开展村内土地整理,盘活闲置土地资源。坚持平等协商、群众自愿的原则,参照城市建设用地统一收储模式,以村组为主体,通过村民一事一议,将村内危旧闲置房屋、废弃厕所、厩舍等闲置土地有偿收归集体,结合水、电、路、停车及其他公共场所等基础配套设施建设,重新科学合理布局宅基地,形成以宅基地回收补偿、退出安置为重点的旧村改造新机制,既盘活了村内闲置建设用地,又解决农户建房和基础设施建设的用地问题。

  第五,突出村民的主体作用,编制简约实用的村庄规划。运用“产业策划、空间规划、项目计划”“三划”法编制村庄规划,通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境提升、生态保护和历史文化传承,突出地域特色,突出村民参与规划编制的主体作用,编制村民看得懂、能落地的实用性规划,增强村民的获得感、幸福感,使规划成为一个有灵魂、有情怀、有品味、有温度的规划。村庄规划主要包括“村庄总平面图布局图、民居建设通用图和村庄规划说明书”的“两图一书”,突出简约与实用。

  第六,严格执行村庄规划,强化规划的严肃性。“两图一书”村庄规划对村内民居风貌、建筑退让、建筑高度、占地面积、建筑面积等进行严格限定,规范村内建设行为,并将核心管控内容写入村规民约。严格落实乡村建设规划许可证制度,坚持先规划后建设、没有规划不建设、不办许可不动工,严厉打击违法违规建设行为。

  下一步,保山将以5个历史文化名镇(村)、130个中国传统村落等特色村落和1平方公里以上坝区为重点,按照中心城市所在坝区村庄规划管控经验,分类、有序推进村庄规划提质和管控,建设美丽乡村,助推乡村振兴。(保山市自然资源和规划局 李明程)

  (来源:保山市委宣传部)